监狱管理局局长频繁落马探秘：“另类越狱”盛行

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本报记者 尹鸿伟

　　年近六旬的湖南常德人刘万清，再次回到一个他曾经无比熟悉的地方—监狱，以阶下囚的身份。

　　湖南省纪委在2009年5月6日以“谈话”的名义带走了刘万清及其妻子，在其被正式“双规”后，陆续牵出了130多名湖南省监狱系统干部，后者都是曾经向其行贿的人，分布在监狱管理局下辖省直18所监狱和1所未成年犯管教所、1所医院和1个物资供应中心。

　　2011年12月13日，长沙市中级人民法院对湖南省司法厅原副厅长、湖南省监狱管理局原局长刘万清受贿案一审宣判：犯受贿罪、巨额财产来源不明罪、徇私舞弊暂予监外执行罪，数罪并罚判处无期徒刑，并处没收个人全部财产，其受贿犯罪所得及其他违法所得财物折合人民币共计1700余万元，上缴国库。

　　“从管理监狱的干部变成了被监狱管理的罪犯”，刘万清的落马，尽管轰动一时，但并非没有前车之鉴。2006年，四川省监狱管理局原局长李文华，因受贿63万余元被判刑12年；2010年，浙江省监狱管理局原局长田丰，因受贿被判7年。李、田的落马，和刘万清一样，“连累”了一大批下属，所暴露出的“刑罚执行腐败、基建腐败和人事腐败”，掀开了中国监狱系统的另一面。

　　拥有多年监狱管理工作经历的浙江工业大学法学院副教授汪勇说：“刘万清作为一把手，腐败的后果非常严重，但其情况只是中国监狱存在问题的一个缩影，类似的情况在全国的监狱、看守所里，一度呈遍地开花之势。”

　　因涉案人员涵盖湖南省监狱管理系统多个部门和层级，2009年7月，湖南省纪委、省检察院、省高级法院联合湖南省司法厅召开会议，对湖南省监狱管理局工作人员宣布“宽严相济”政策，10日内对组织交代清楚的涉案人员将获得宽大处理。最终，只有少数人受到司法处理。

　　“另类越狱”盛行

　　出生于1954年的刘万清，在湖南监狱系统一把手位置上当政8年。自2000年起，刘万清即从常德市委常委、市委政法委书记的岗位，调任湖南省监狱管理局书记、政委；次年，兼任湖南省监狱管理局局长；2002年，兼任湖南省司法厅党组成员、副厅长；2008年5月，改任湖南省省委政法委巡视员、省“维稳办”副主任。

　　刘万清的问题，主要体现在“刑罚执行腐败”方面。

　　作为管理罪犯的专职场所，罪犯越狱是一种最严重的事故；而以刘万清为代表的一些监狱干部，却演绎出一种风险小、几乎不露痕迹的“另类越狱”版本。

　　刘万清通过向主管副局长、刑罚执行部门或监狱打招呼，授意或默许经办人员在病理鉴定上造假，并在明知刑期不符合保外就医条件的情况下，违法批准卢育长、杨采雄等6人保外就医。刘曾为28例罪犯的保外就医打招呼，从中收受9人次贿赂共计20.7万元。

　　“根据刑法规定，减刑、假释和暂予监外执行（保外就医），是监狱执法中三项重要权力，对服刑人员和家属而言，‘减假保’也是最为关切的三项权力。”浙江工业大学法学院副教授汪勇说，“一些地方的监狱警察甚至监狱中高层管理人员，触犯刑律也和此三项权力相关，因为监狱对服刑人员的减刑和假释有‘建议权’。”

　　他表示，减刑的实质条件是服刑人员具有“悔改”或“立功表现”，而“悔改表现”通常从认罪服法、遵守监规纪律、教育和劳动四个方面来认定，这些都被细化为百分考核或者其他形式的考核，而基层监狱警察对此具有一定的自由裁量权，因此涉及面非常广泛。

　　按照湖南省检察院在2011年5月公布的情况，湖南省监狱管理局刑罚执行处原处长李北南、德山监狱原监狱长向建春、岳阳监狱原副监狱长屈巴陵等24人，在审批监狱罪犯暂予监外执行过程中，收受贿赂，违法呈报、违法批准保外就医，导致部分不符合保外就医条件的罪犯流入社会，个别还在监外执行期间重新犯罪。三人随后分别被判处有期徒刑7年、10年6个月和9年，其他被告人被分别判处1年半至15年不等的有期徒刑。

　　“假释的条件是服刑人员‘有悔改表现并不再具有犯罪危险性’，其中，需要有‘悔改’的认定和‘不具有犯罪危险性’的认定，在申报减刑和假释的过程中，从监狱的分监区、监区到监狱的各级部门要进行严格的审查，最后交由法律裁定。”汪勇说，“暂予监外执行的最终决定权，在省级的监狱管理局，监外执行的绝大多数的理由是‘有严重疾病需要保外就医’，而严重疾病的诊断是由‘省级以上人民政府指定的医院’进行诊断。”

　　在与刘万清有关的许多案件中，保外就医靠的主要是“病理鉴定”，这种造假几乎没有监督，成功率极高，“何况是领导要办，下面的人不敢不办”。于是，从2000年到2008年八年间，刘万清借此积累了巨额的不法财富，直至被湖南省纪委调查。

　　汪勇表示，虽然最高法院制定了《办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》，司法部制定了《监狱提请减刑、假释工作程序规定》，对减刑和假释的执行条件、程序等进行了较为详细的规定，对预防在减刑、假释方面的权力滥用有了有效的制约，但仍有极少数执法者因收受服刑人员家属贿赂违规操作而落马；另外，在暂予监外执行的程序中，医院的诊断权、监狱管理局的决定权，都是滋生权力寻租现象的温床。

　　有监狱内部人士透露，罪犯与家属只要向监狱警察行贿，从呈报、审批到裁定，各个环节都会有人照应，这条利益链甚至沿着减刑、假释、保外就医的办理程序，一直延伸到这些程序的终端－法官。

　　于是，虽然现在罪犯减刑的条件都是法院定的，罪犯达到条件后由监狱呈报给当地中级或高级法院，由法院进行罪犯的减刑裁定，并且进行公示，如有异议还要进行复核和听证，但是仍然不时有违规、违法的案件爆发。

　　湖南省一名检察系统的人士表示，由于相关法律问题的复杂程序，有行贿能力的罪犯大部分为职务犯罪和经济犯罪，“出去”后对社会直接危害性不大，因此，刘万清等人一直没有在这方面闹出麻烦；刘万清最终落马，缘于湖南省监狱管理局与华森公司合作开发的“万明佳园”商品房项目出现价格纠纷，后者被民事起诉后于2008年8月愤而举报刘收受100万元贿赂，导致刘东窗事发。

　　刘万清拖下了整个系统

　　基建和人事调动，亦成为刘万清敛财的渠道。

　　长期以来，中国对监狱财政投入严重不足，而监狱领导往往就是监狱企业的老总，既要管罪犯，又要管企业。

　　“这样的情况非常不合理，既给监狱带来了沉重的经济压力，也不利于监狱对罪犯的正常管教。因此，2003年司法部提出‘全额保障、监企分开、收支分开、规范运行’的监狱体制改革目标，由试点向全国推开，”汪勇说，“将监狱与监狱企业剥离，实现机构、职能、人员、资产、财务的分开，以达到狱警有了‘皇粮’，囚犯有了‘囚粮’，让监狱最重要的两块得到保障。”

　　2004年，这一改革扩大到湖南省，其涵盖“经费全额保障、监企逐步分离、监狱重新布局”三项核心内容，但由此产生的企业改制、基建工程和人事调整，成为一些贪腐官员渔利的重要区域。2005年6月，湖南省监狱管理局成立国有独资的湖南万安达集团，地址设在监狱管理局大楼内，刘万清任董事长；湖南省监狱系统内的26家企业，统一改制为集团全资子公司，而刘也因此成为后者竞相攀附的“财神爷”。

　　一方面，湖南监企成功分离改革使全系统财政经费得到增加，从2004年改革之初的5.6亿元增加到2007年的8亿元；另一方面，人事权归监狱，财权交到上面，这都为刘万清的权力寻租提供了条件。

　　刘万清的腐败端倪，始于2001年。当年，湖南省监狱管理局对省直监狱的企业进行破产改制，在刘万清的同意下，湖南湘资会计师事务所承揽了赤山、德山等7户企业的破产改制资产评估业务，该所工作人员何庆成分别送给时任省监狱管理局总会计师廖秀成、财务处副处长罗辉10万元和9.6万元，案发后，廖、罗二人因犯贪污罪、受贿罪分别被判刑。

　　湖南省监狱管理局原副局长卜中云的情况也很有代表性，其贿金均由下属提供。从2004年至2009年，在升任副局长之前，曾多年担任津市监狱监狱长的卜中云每年都要代表津市监狱和相关企业送给刘万清两万元，其中，2008年送了5万元。最终因行贿罪和受贿罪被判7年徒刑的卜中云交代，所有送给刘万清的钱均来自原附属于津市监狱的缸套公司，自己曾担任过该公司的董事长；送钱的目的是为了减少缸套公司的上缴利润额，因为刘万清作为省监狱管理局局长和下属企业万安达集团的董事长，对缸套公司上缴利润的数量具有决定权。

　　卜中云在向上行贿的同时，也接受着下属和外界的贿赂，在津市监狱大门进行改建时即收下基建老板的16万元“答谢金”。作为回报，卜既帮助李峥嵘获得了津市监狱监狱长职位，也让许多老板得到了工程项目，自己也因为频频向刘万清行贿得到后者帮助，获得了监狱管理局副局长的职位。

　　随着湖南省调查工作的深入，更多的黑幕被揭露出来：郴州监狱监狱长刘丕良、德山监狱监狱长向建春染指基建项目收受贿赂；湖南省女子监狱监狱长赵星云、津市监狱监狱长李峥嵘以及星城监狱调研员、娄底监狱原监狱长谭年寿等多名干部向刘万清行贿……

　　对于下属干部向刘万清行贿的原因，有关人员的解释是：“监狱长犹如堂主，局长更像一个舵主，既然刘万清喜欢这一套，如果不送，不但升迁没有戏，说不定还得提早下课。”

　　汪勇表示，除监狱执法之外，作为监狱的中高级领导还拥有人事权和监狱建设方面的权力，这和其他所有具有权力的机关一样具有寻租的空间，也是某些地方的监狱中高级管理人员腐败的新领域。

　　他说，“刘万清的案件，就与人事权和监狱建设过程中的经济问题密切关联。而就全国监狱的管理体制而言，大多数监狱是省管监狱，也有少部分监狱由设区的市司法局管理，因此，监狱的人事权依照级别的差异而分属于监狱、省级监狱管理局和司法厅（局）。”

　　在湖南省监狱系统，正职监狱长的任命由当地司法厅党委组织部门集体讨论，经公示后任命；副职监狱长的任命权则在监狱管理局党委组织部门，也需要公示；监狱各监区一把手的任命权完全在监狱。即湖南省监狱局任命一名监狱长（副处级），无需经过省委组织部门。

　　“环监狱产业链”

　　监狱系统问题重重，已非“一日之寒”。

　　1999年，广西自治区罗城监狱副监狱长胡耀光等数十人，会同河池中级法院刑二庭庭长韦哲文等人集体受贿，在办理罪犯减刑、假释、保外就医中提供“一条龙服务”，共有60余名服刑犯人获违法减刑、假释或保外就医。此案所涉犯罪金额达300万元，闹出一幕“有钱钱服刑，没钱人服刑”的惊天大案。

　　2004年8月至2005年11月，曾担任过成都市金牛区国土局局长、副区长职务的马建国，在川西监狱服刑期间，先后向时任监狱长巫邦志行贿价值31万元的钱物，获得了不穿囚衣，不吃囚饭、可在狱中使用移动通讯工具处理自己公司事务、可自由驾乘宝马轿车出行、由监狱警车带到宾馆酒楼消费的待遇；多家公司的老总或职员还证实，他们曾陪马在成都多家酒楼吃饭，有时还有监狱警察陪同。四川当地媒体质疑：“贪官服刑犹如度假，究竟是谁的耻辱？”

　　可以列举的还有很多。2005年10月，山西临汾监狱政委王勇民收受巨额贿赂，为根本没病的10余名罪犯办理保外就医，被判刑5年。2006年5月，宁夏监狱管理局副局长熊斌等人收受贿赂，违规为大毒枭周彦吉办理请假外出就医手续，周脱逃后又实施了特大贩毒案件，熊斌亦因此被判刑7年。

　　2006年8月，上海提篮桥监狱二监区教导员俞金宝因特殊照顾正在服刑的“上海首富”周正毅，允许后者自由出入监狱内自己的办公室、打电话、看电视、享受空调和沙发等多种特权而被“双规”。不过，有监狱内部人士透露，对周正毅的这些特殊待遇，并非俞金宝这一级别的管教干部可以提供的，甚至连监狱长也没有这个权力。

　　2010年1月，浙江省监狱管理局原局长田丰因受贿罪被判刑7年。法院认定，田利用职务之便，收受下属及社会人员共31人的现金及财物共计价值人民币64万余元，并通过为他人在工程款结算、任职升职、工作调动、罪犯服刑等方面提供“帮助”来谋取利益。

　　辽宁省社科院研究腐败问题的专家侯小丰表示：环绕监狱已生成一条成熟的“环监狱产业链”，除了“市场”那只看不见的手外，以监所为支点的腐败系“当局”起了主导作用，其有一显一隐两条线，显线涵盖衣、食、住、行、乐等硬需求，隐线涵盖心理、权欲、名誉等软诉求。

　　汪勇表示，企业和监狱的目标是相互冲突的，企业追求的目的主要是经济效益，而监狱追求的目的是执行刑罚、惩罚和矫正服刑人员、维护社会正义。

　　“如果一个执行刑罚者同时是企业的管理者，因为这种二元角色很难融为一体，难免出现利用权力损害其他利益的现象。”他说。

　　在现实中，还存在罪犯利用其社会关系帮助监狱企业的经营，获得增加减刑幅度、降低假释条件的情况，许多监狱警察证实，会要求有能力的罪犯在生产经营方面为监狱提供帮助。

　　目前，国家对于监狱企业的税收实行“先征后返”政策，同时，还要给予额外的一些财政补贴，监狱自身的经济状况已经比以前好了许多。由于监狱企业的特殊性，事实上《公司法》和《监狱法》都无法解决监狱企业的法律关系、法律地位问题，按照国务院的另行规定，监狱的国有独资公司由省监狱管理局主管、兴办，后者行政任命公务员和警察为公司管理人员。

　　取消监狱减刑主导权？

　　中国共有700多所监狱，半数地处交通不便的偏远地区。2002年起，司法部逐步将这些监狱迁移到中心城市、交通干线附近，中央和地方政府已为此投入40多亿元。

　　但这些工作，并没有改变监狱系统的腐败痼疾。仅从已经查处的案件即可看出，目前监管场所已成为司法腐败高发区，一些监狱警察索贿受贿、徇私舞弊减刑、假释、保外就医的问题十分突出。

　　汪勇认为，监狱是一个相对封闭的单位，与其他单位相比，流动性较差，如果上级单位不加以监督，极容易落入权钱交易的泥潭中；要避免人事权和监狱建设方面的权力，必须通过外在的监督和内在的公开、民主的机制才能实现。

　　刑罚执行中的监狱腐败现象积弊已久，于制度层面，检察机关负有对监狱、看守所、劳教所的刑罚执行和监管活动实行法律监督的法定职责。实践中，检察机关一般都会在监狱派驻检察室，由专职检察官对监狱进行监督。

　　对于监狱系统接连不断出现的种种贪腐情况，四川省一名检察官说：“以前，我们一直把出现的问题归咎于缺乏制度的建设，但是通过马建国在川西监狱发生的情况来看，仅仅有规章制度是不够的，因为再良好、再全面的制度也必须由人来执行。”他认为，目前中国监狱的管理、监督方面的规定和程序已经很多，问题在于“有法不依、执法不严”，再加上“一把手意志”，导致了监督真空的出现。

　　这名检察官表示：“按照规定，监狱应该将服刑人员的每一次特殊活动向检察院驻监检查所通报、汇报，但是监狱领导没有这样做，一是嫌麻烦，二是担心。因为，马建国之流属于‘有钱有势’的服刑人员，监狱领导唯恐监督机关注意、怀疑上自己。”

　　鉴于目前减刑的权力被监狱实质性垄断，法院对减刑的裁定权沦落为完全形式上手续的局面，已有学者呼吁取消监狱主导型的减刑审批机制，构建减刑诉讼机制，即通过修改《刑法》和《刑事诉讼法》，重新对减刑权进行权力配置，着重将检察监督力量引入减刑程序。

　　云南省一名刑事律师刘浩源认为，中国监狱管理工作向来以“特殊”“神秘”自居，公开度明显不够，这使外界很难知道其各种法律程序如何完成，尤其新闻媒体对监狱的报道一直受到多重限制，因此，难以对其进行有效的监督。

　　“由于舆论宣传的基础差，加上内部环境相对封闭，自身积累不足，目前中国监狱存在的问题和困难颇多。”他说，“另外，长期处于特殊、封闭工作生活环境的监狱警察们，也需要全社会的理解和关心；否则，监狱工作的整体状况很难改观。”